一、社会救助的概念及其问题
(一)社会救助的概念
社会救助 ，应指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。其目标应是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象应是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现出浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。目前我国的社会救助大体包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。主要分为困难群众的基本生活救助、专项救助以及临时救助和社会互助三个层次。
第一层次：基本生活救助。如城乡最低生活保障、农村五保户供养、灾民生活救助、城市流浪乞讨人员救助。
第二层次：专项救助。除基本生活保障外，在医疗、教育、住房、司法等方面有困难，可以申请获得相应的专项救助。
第三层次：临时救助和社会互助。在平时遇到一些临时的困难，也可以申请临时救助。
(二)社会救助的问题
目前我国社会救助存在的问题，大多属社会转型期出现的问题。不妨略举几种现象予以分析说明。
现象之一：救助工作尚停留于 不冻死人、不饿死人 的最初级救助理念上，认为社会救助是基于一种同情和慈善的心理，而对贫困者行善施舍，是一种暂时性的救贫济穷措施。
现象之二：部分低收入人员对社会救助滋生 懒汉 心态，产生福利依赖，对救助政策的认知上出现偏差，权利义务观念不正确，只愿享受救助的权利，而不愿履行相应的义务。
现象之三：近几年，待业青年申请低保、大学生流浪乞讨等现象已经不再是新鲜事。城市低保申领对象呈现出年轻化、高学历化的趋势，有劳动能力者增多。这部份人缺乏理性就业、谋生观念，对就业持消极态度。
现象之四：有的城市退休人员吃低保、一些困难户得到相关部门重复救助，而农民工等外来群体则被城市低保、农村低保共同边缘化，心理出现失衡，社会救助这一公民生存权的公平性、公正性受到严重挑战。
现象之五：社会救助的方式上，重资金和实物救助，轻社会互助和精神慰藉，使救助工作本身成为一个消极救助的过程，而不注重提高贫困者的能力建设、公益意识和资产、资本积累。[page]
1、从体制机制上分析：社会救助的政策体系尚不完善。在社会救助的统筹性方面，城乡社会救助二元结构比较突出，农村社会救助制度建设相对滞后，农村专项救助、应急救助、临时救助，以及社区互助服务还比较薄弱，农村低保标准偏低;缺乏对外来人口和农民工等低保边缘群体有效的救助措施。在社会救助的科学性方面，城乡低保标准缺乏科学性、规范性，没有形成一个科学动态的调整机制，专项救助范围有限，不少低收入家庭仍面临较大的医疗、教育、住房困难，分类救助的效果不太明显。
2、从运行环节上分析：社会救助的运行环节相对薄弱。(1)救助对象认定环节：受理人员的公正性、社区公示的有效性、申请人员的合法性，不时受到公众质疑。(2)收入核查环节：存在收入体系不健全、资产审查工作量繁重、人户分离、隐性收入、隐性就业等问题。(3)监督约束环节：对欺骗、隐瞒收入、逃避就业等行为的惩治机制尚不健全，缺乏法律、舆论、非政府组织、社区、群众(话后面加jpg是什么梗？jpg是图片格式，jpg后缀一般在形容词后面，文字 jpg的描述形式是用文字给出一种画面感，更显生动。)等多方面综合配套监督。(4)资金筹措环节：财政投入力度需要加大，转移支付机制需要完善，社会筹资力度有待加强。
3、从部门管理上分析：政府部门对救助管理缺乏统筹协调。现行的社会救助涉及民政、卫生、教育、司法、建设、劳动、卫生、工会等多个部门，没有统一的管理部门。如最低生活保障和救灾救济、流浪乞讨人员救助归民政部门管理但分属不同处室，医疗、教育、住房救助以及法律援助属于不同的政府部门管理，导致社会救助缺乏协调，难以有效满足救助对象的各种需求，同时混淆了生活救助和专项救助的区别，使急需专项救助的人得不到及时有效的救助。
4、从立法保障上分析：立法保障与救助工作发展不相适应。随着和谐社会的建设，社会救助工作向更高层次发展，但由于我国社会救助尚无统一的设计和专门的立法，目前还缺少必要的、高层次的立法措施保障，社会救助的运行环节尚处于政策层面，还存在不少制度上的漏洞，导致应当获得救助的无法获得有效救助，而一些不符合救助条件的却能够利用制度漏洞获取不正当利益。尽管社会救助是较低层次上的一种社会保障，由于没有相应法律、法规作为保障，它未必能完全起到社会保障最后一道防护线、安全网的作用。
二、社会救助的立法理念
社会救助的立法，集中体现在对公民获得救助权利的尊重，对政府提供社会保障职责的界定，即权利和责任构成了社会救助立法的两大基本指向。一方面，获得社会救助是现代公民的基本权利，尤其是困难群体获得生存权的重要保障。另一方面，提供社会救助是现代政府应负的责任，公民既然被赋予这个权利，政府就应有对等的责任。因而，社会救助的立法精神或理念应体现以下几方面：[page]
(一)体现权利平等。对于救助对象来说，获得社会救助是他的一项基本权利，救助对象都可以平等地享受。申请者只需符合法定程序，符合贫困标准，即可获得救助。
(二)维持公平正义。社会救助的立法重在解决政府责任与公民生存权，即政府必须承担起救助困难群体的直接责任，而困难群体可享有起码生活保障的法定权益。社会救助就是政府实现社会公平正义的渠道。
(三)鼓励自立自助。强调个人或家庭应先以己之力满足自己的生活需求，有工作能力者应接受职业训练、就业服务或以工代赈;对无工作能力者，政府才予以协助，给予社会救助。
(四)维持基本生计。救助主要补足正常生活所需与实际所得的差距，且受助者应活用其资产、能力或其他资源。因而救助标准通常比较低，低于当地最低工资标准，既可满足其基本生活需要，又能避免产生福利依赖。
(五)落实家庭责任。以家庭为单位，受助者之扶养义务依民法、婚姻法规定由相关人行之，惟当其执行有困难时，再由政府相关单位代之，以避免亲属故意规避责任。而当抚养或赡养义务人失去负担能力时，方可免除其法定义务，转由国家承担社会救助责任。
三、社会救助的立法资源
目前社会救助的立法，多是国务院规章和地方性法规、规章，我国尚未建立完备的社会救助立法体系。目前，起草一部《社会救助法》，不仅立法时机成熟，而且立法资源已具备。
立法资源之一：有明确的宪法依据作立法支撑。《宪法》第四十五条第一款规定： 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 第三款规定： 国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。 宪法中这些原则规定，是社会救助法最重要的立法支撑。从一定意义上讲，推行社会救助立法，不仅在于认可、宣示公民的这项宪法权利，更在于强化社会权利的平等和保障社会权利的公正，将困难群体的生存权法律化。
立法资源之二：有分散的法规规章待立法整合。目前，我国尚无一部社会救助的国家法律，但已有一些法规、规章或规范性文件。如国务院《城市居民最低生活保障条例》(1999年)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)、《农村五保供养工作条例》(2006年修订)等。湖北省先后颁布《城市居民最低生活保障实施办法》(228号令)、《关于建立城乡社会救助体系的意见》等。另外，针对脆弱群体(老年人、残疾人、妇女和儿童)保护的政策法规，部份涉及救助内容。如《婚姻法》中扶养之规定。因此，有众多的法规规章可供立法吸纳、整合。[page]
立法资源之三：有成功的经验制度需立法升华。改革开放以来，伴随着经济形势的改善和贫困形势的变化，我国社会救助制度发生重大转变，特别是我国城乡居民最低生活保障的实践，体现出很多创新之处，积累了一定的实践经验，如现有城乡低保制度、灾民救助制度、农村五保制度、城市流浪乞讨人员救助制度，以及医疗、教育、住房、司法等专项救助制度，基本代表了我国社会救助发展的思路和方向。因而，适时确认这些社会救助的基本经验，将其成功经验总结、上升为法律层面，以法的形式予以保障，社会救助就真正具有长期的、稳定的、普遍的效力和生命力。
四、社会救助的立法思路
以立法的形式，配置社会救助的主体、内容、程序和方法，全面规范社会救助事业所涉及到的各种社会关系，应该是这部社会救助法立法的总体思路。
(一)立法构架
作为社会保障法律制度的一部分，社会救助法应具有以下内容：
第一部分：总则部份。这是关于社会救助法的立法依据和宗旨、定义和种类、主要原则、管理机关等内容的规定。
第二部分：贫困群体救助。主要规定低收入群体、流浪乞讨人员、孤老、残疾人等特殊受助对象的救助程序、救助内容、救助标准。
第三部分：专项救助。主要规定各种专项救助的内容，包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、灾害救助、法律救助及其它。
第四部分：临时救助。对因灾祸、因意外事故、因不可抗力等不可预知的突发性事件引起的特殊困难，规定需要救助的内容。
第五部分：社会互助。主要规定社会互助的形式、内容。
第六部分：法律责任。
第七部分：附则。
(二)立法内容
社会救助立法的核心与焦点，应该是解决一系列问题，即政府责任、救助对象、资金来源、实施机构、救助项目、救助程序、监督机制等。因而，一部社会救助法应该明确以下内容：
一是要明确救助工作主体。 党委领导、政府负责、民政主管、部门协作、社区帮助、社会参与 ，可以说是社会救助行之有效的管理体制和运行模式。建议在立法中明晰救助工作的主体，细化民政、卫生、教育、司法、建设、劳动、卫生等各政府部门在救助工作中的职责，理顺工会、共青团、妇联、残联等社会团体，慈善基金会、红十字会等组织在救助工作中的关系。另外，还应对社会组织和个人参与社会救助，提供捐赠和资助的形式、内容等作出适当规定。[page]
二是要明确社会救助对象。享受救助的对象必须是基于贫困的事实，针对目前家庭经济调查环节发现的问题(申请人及其家庭不配合或弄虚作假;申请人所在单位不配合或开假证明)，建议立法围绕 基本生活的测定、扶养责任的界定、从业情况的判定、劳动能力的认定、收入状况的认定、家庭财产的认定、认定的工作部门 作好科学设计，使调查取证细化、量化，更有可操作性，从而建立起规范的、良性的进出机制，使那些摆脱贫困者及时退出，符合救助条件者及时进入，合理地利用社会救助资源。
三是要明确社会救助标准。建议吸收城市低保标准测算的做法，即由当地政府根据城市居民维持基本生活的最低支出和物价指数，考虑社会平均生活水平和政府财政承受能力等因素，经过测算和论证后制定城市低保标准。而对农村最低生活保障标准，考虑的因素则应包括：(1)维持基本生活需要;(2)当地经济水平和财政承受能力;(3)当地物价水平;(4)自我保障能力。另外，建议对贫困地区、少数民族地区有所区别，提出不同的救助标准测定方法。
四是要明确救助经费来源。救助资金来源于国家财政和地方财政，包括资金来源、分担方式、分担比例、拨付程序、管理规定等。救助资金应以政府财政为主，社会、民间组织、乡村集体和个人捐赠、资助为补充，建立多元化投入机制。各级政府应将社会救助经费支出列入本级财政的年度预算，由县级以上民政部门对社会救助经费实行专户管理，专款专用。社会救助经费的使用应当接受财政部门、审计部门和社会公众的监督，任何部门、单位和个人不得贪污、挪用、侵占和扣压社会救助经费。
五是要明确救助工作程序。主要包括社会救助的申请程序、审批程序、核准程序、给付程序、机构管理、经费支出，以及因救助行为引发的行政复议程序、司法援助程序和仲裁帮助程序等。司法部门应建立社会保障行政审判庭、行政仲裁庭，专门审理和受理公民受到不公正救助待遇的案件和仲裁申请。申请社会救助而未得到答复或者申请人认为自己符合法定条件而未被批准给予社会救助的，还可依法申请行政复议。通过建立起一整套规范的救助程序，使社会救助工作体现短、快、急的特点，尽量缩短工作程序，实行简便而科学的救助。
六是要明确救助途径方式。在救助的具体方式上，可以多种多样，一般采用以现金救助为主，实物救助为辅，包括教育培训、就业扶持、勤工助学、税收减免、收入豁免等救助方式。对于专项救助，各地区可结合自身的经济、社会发展水平、财政收入状况，采取不同的救助方式和途径。比如：医疗救助，可采用医疗费减免、临时救济、专项补助、医疗救助基金、慈善救助等救助方式。在救助的给付上，应对给付的单位、标准、内容、方式、周期、时限、条件及各种专项给付作出规定。[page]
七是要明确救助监督管理。目前，受助对象的收入可能由劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等，作为主管居民低保的民政部门，还有协管单位居委会，对受助对象经济收入缺乏有效的动态监管，影响了社会救助本身的公正性。因而，一部社会救助法的制定，应该始终贯穿公开、公平、公正的原则。建立立法完善受助对象公示制度、受助对象申诉制度、监督检查管理制度，明确行政监督、纪检监督、群众监督、舆论监督等监督力量的职责和范围，对社会救助工作多渠道监管。
八是要明确社会救助罚则。包括社会救助行政人员、社会救助单位及救助对象等违规行为的处分规定。一方面，对采用虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等手段骗取、冒领救助款物的;接受救助期间个人或家庭成员就业、收入等情况发生变化而不按规定办理变更手续、继续领取救助款物的，街道办事处或乡、镇政府应当追回其已经领取的救助款物。另一方面，对社会救助行政人员，因滥用职权，徇私舞弊，擅自提高或者降低救助款额;利用职务之便，贪污、挪用、扣压、拖欠救助款物等问题，依据造成后果的程度，给予行政处分或依法追究刑事责任。
[结束语] 社会救助立法实际上是一个持续过程，随着社会经济环境、人们价值观念的变化，社会救助立法实践必将不断发展，从而最终构建起以保障贫困者基本生活为目标，以城乡低保、特困救助、五保供养、自然灾害救助为重点，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府主导、社会参与、资金落实、管理规范、覆盖城乡、与经济社会发展相适应的社会救助体系。
温馨提示在实际法律问题情景中，个案情况都有所差异，为了高效解决您的问题，保障合法权益，建议您直接向专业律师说明情况，解决您的实际问题。立即在线咨询